市委宣传部工作组到市民政局检查指导工作

与1953年办法相比，1958年办法第3条增加一款：国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则。

在此背景下，我们对组织法以及各单行法律法规中提及的各种行政主体之文义作目的论扩张，将机器囊括进各行政主体的概念范畴之中，这显然既贴合立法目的，又符合时代需求。而且，实践已经证明，由机器来进行行政决定还能极大提升行政机关的工作效能。

质言之，此处要探究的是：机器是否成为了合法的公权行使主体？从我国《宪法》《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》以及《地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》的条文规定来看，各法规范并未给机器可以行使行政职权提供相应的组织法依据。笔者首先将会从最能彰显行政法治的依法行政原则和正当行政程序原则入手，来证成自动化行政在形式层面的合法性。易言之，巨量数据大大超越了人类的可负载能力，这将延长人们的决策时间、减损人们的决策质量且降低人们决策的满意度。对于这一问题，笔者的基本立场是：自动化行政不会从根本上冲击行政法治。具体来说，算法解释请求权是指行政相对人所享有的要求行政机关说明为何运用该机器学习算法会最终导向该项行政决定的权利。

总之，公众对自动化行政将可能给行政机关带来程序上的合法性挑战的质疑是有一定道理的。而且，即使公共部门在少数情形中对公益初衷有所偏离，民主国和法治国下的诸多监督机制也能对公共部门的该偏离行为进行有效矫正。中国土地管理制度从计划向市场的转型，正是为了更好地落实合理用地的宪法要求。

同样难以想象，历经十年动乱，尤其是在1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》盖棺定论后，修宪者仍对那十年间的城市土地国有化政策念念不忘，以至于要将它宪法化。建军马场、开采石油等都涉及土地问题。[37]《农村人民公社工作条例》(1962年)第1条。 注释:[1]参见胡锦光、王锴：《论我国宪法中公共利益＂的界定》，《中国法学》2005年第1期，第18页以下。

1953年和1958年《国家建设征用土地办法》便是明证。只有在此意义上，才能真正理解作为征地目的的国家建设：它既不必然指向国家机关、企业进行的建设，也不总是为了公共利益，其本质是由国家领导和控制的建设。

在第10条诸款中，由于引发大量现实问题，征地条款最受关注，相关论述也最多。城市土地国有化，而非农村土地国有化。这决定土地私有化根本不可能成为一个选项。这正是八二宪法土地条款的历史原意。

当时之所以出现这种情势，主要原因在于改革开放后农村建房的政治空间被打开，经济能力也提升。时任国家基本建设委员会副主任的吕克白就立法背景说明如下：1958年《国家建设征用土地办法》对于解决国家建设用地曾经起了积极的作用。1982年1月7日，国务院批转《第二次全国农村房屋建设工作会议纪要的通知》，再次确认集体划给社员的宅基地，社员可长期使用，所有权仍归集体，严禁买卖，出租和违法转让。根据七八宪法第6条规定国家可将城市土地收归国有，能够推知当时仍有可供国有化的城市土地，否则该规定将失去意义。

以这种方式理解现行宪法，一方面能够提高宪法本身的包容性，不轻言修宪，最大程度保证宪法文本的安定性。所以，对任何国家来说，宪法实施、宪制建设永无终了，是在不断调整与试错中勉力前行。

[14]前引[12]，许崇德书，第644页以下。在此意义上，八二宪法土地转让条款延续了历史，但是属于旧瓶装新酒。

国家计划革命委员会、国家基本建设革命委员会《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地的指示的通知》(1973年6月18日)。本文称此为农地非农化的国家征地原则。后者指公社文教卫生福利事业方面的建设，如社员住宅、医院、学校、敬老院、托儿所、食堂和俱乐部等的建造。土地转让条款禁止土地市场交易，从而划定征地权力的范围——农地非农化。这样下去，富了农民，穷了全民，矛盾越来越尖锐。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。

[26]关于我国收回国有土地使用权为什么不补偿的原因，参见彭？：《征地悖论成立吗？——八二宪法城市土地国有条款再解释》，《法制与社会发展》2016年第2期，第171页以下。改革开放以后，由于建设占用，农地流失陡然增加。

将八二宪法第10条与五四宪法、七五宪法和七八宪法的土地条款作比较，不难发现一条五款的土地制度宪法安排在我国是首次出现。1982年1月7日，国务院批转《第二次全国农村房屋建设工作会议纪要的通知》指出：党的十一届三中全会以来，随着党的政策的落实，生产责任制的推行，多种经营的发展，农业连年丰收，广大农民收入普遍增加，迫切要求改善居住条件，增加文化、福利设施。

而国家批准该项动议是否符合公共利益，则要看是否满足合理用地的要求。[19]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第325页。

尽管中国的宪法征地条款看上去同包括美国宪法第五修正案在内的许多西方国家宪法有关条款类似，如都包括公共目的前提、补偿要求等，但这种类似只是表面的。[38]《农村人民公社工作条例》(1962年)第3条：人民公社的各级组织，都必须执行国家的政策和法令，在国家计划指导下，因地制宜地、合理地管理和组织生产。1982年2月《村镇建房用地管理条例》第3条和5月《国家建设征用土地条例》第3条均明文规定节约用地。十八届三中全会决定要求：建立城乡统一的建设用地市场。

一方面，农地保护和用地效率不再是宪法土地条款的唯一目标，尊重和保护集体和农民的土地财产权利已成为重要宪法价值。[17]同上书，第666页，第681页以下。

八二宪法土地流转条款之所以确认农地非农化的国家征地原则，为的是控制农地转用，防止农地流失。[19]可见，即使是在社会主义建设热情高涨的年代，国家征地也遭到农民的极大抵抗。

[36]这两类基础建设用地由集体自己调配、提供。通过在修宪记录、政策文本、法律规范、领导人论述等历史材料中穿梭往返、发隐钩沉，本文尝试重现八二宪法土地条款产生的环境、面对的问题和思想的方法。

这一概念最终回归官方话语体系，要等到1987年中央政治局通过《关于把农村改革引向深入的决定》，提出对私营企业采取允许存在、加强管理、兴利抑弊、逐步引导的方针。国务院批转内务部《关于各地方各部门检查征用土地使用情况的综合报告》(1962年10月30日)。对今天的读者而言，以上两点用意并非不证自明。另一方面是主管征用土地机关对于征用土地工作管理不严，缺乏健全制度，在审核批准征用土地计划时，往往迁就建设单位，要多少给多少，要哪里给哪里。

在中国，征地则是常态性权力。[35]初看起来，从工农业、交通再到住房、公共设施，农村集体能够从事的基本建设似乎无所不包。

来源：《法学研究》2016年第3期。从这个意义上，在中国开展原旨主义解释的客观条件确实不如美国。

第四部分总结全文，反思中国宪法学方法论，澄清原旨主义立场。这里的任何组织或者个人，包括所有城乡公、私主体。